Heikki K. Auvinen Kestävän kehityksen kriitikko

Edustuksellisuutta Moran kiviltä EU-vaaleihin 2014

Kahden viimeisen vuoden aikana Suomessa on käyty keskustelua kuntauudistuksesta ja kuntien lukumäärästä Suomessa.  Keskustelu on ollut värikästä ja siinä on esitetty sekä perusteltuja että vähemmän perusteltuja väitteitä tässä kansanvallan toteutumisen kannalta niin tärkeässä kysymyksessä.  

Julkisen hallinnon kehityksestä

Julkisen vallan hallintojärjestelmät ovat kehittyneet vuosituhansia kestäneen vuorovaikutusprosessin aikana. Kun ihminen siirtyi keräilijästä maanviljelijäksi, tapahtui laadullinen muutos elämässä. Syntyi tietoisuus olemassaolosta. Hänestä tuli ympäristönsä hallitsija ja hän loi Jumalan helpottamaan omaa ahdistustaan ja syyllisyydentuntoaan. Uskonnollisen syntyvaiheen jälkeen ihmisen ympäristönsä hallintoprosessi sai käyttövoimansa tietoisuuden lisääntymisestä, työnjaon kehittymisestä ja teknologisten ratkaisujen monipuolistumisesta.

Hallinnon ydin ei voinut syntyä ilman käsitystä Jumalasta ja korkeammista voimista. Järjestäytyneen yhteiskunnan olemassaolosta on säilynyt muistomerkkejä kuluneen 15,000 vuoden ajalta jo paljon ennen kaksoisvirtain maiden ja Niilin jokilaakson kulttuureja. Tärkeä tekijä julkishallinnon kehityksessä muodostaa yhteisöllinen tietoisuus, joka rakentuu ja materialisoituu yksilöiden tietoisuuden avulla. Kollektiivinen tietoisuuden toisessa päässä on elämän jatkuvuus ja sen turvaaminen maapallolla ja toisessa päässä yksilön rajallinen elämä tässä kokonaisuudessa.

Yksilö, tiedostaessaan oman rajallisuutensa tiedostaa samalla myös elämän jatkumisen tarkoituksen. Yksilöt tiedostavat, sitoutuvat ottamaan huomioon ja toteuttavat elämän tarkoituksen toteutumista erilaisten yhteistyöprosessien ja yhteenliittymien avulla. Tätä yhteenliittymistä kutsutaan julkiseksi vallaksi eli julkishallinnoksi. Totalitaarisessa järjestelmässä asiat kulkevat keskuksesta ylhäältä alaspäin ja vuorovaikutukseen perustuvassa järjestelmässä taas molempiin suuntiin.

Toimintojen painopisteen muutos

Todellisuus käsittää menneisyyden, tämän hetken ja tulevaisuuden, idän, lännen, pohjoisen ja etelän maapallollamme sekä ilmakehän että ihmisten asuttamaan maan kuoren alaisen maapallon ydinkerrokset. Etujen yhteensovittaminen ja elämän jatkuvuuden turvaaminen tulee tapahtua molempia osapuolia tyydyttävällä tavalla.

Yllä olevista lähtökohdista tarkasteltuna, julkinen hallinto on jatkuvaa yhteisten ja yksityisten etujen yhteensovittamista moniulotteisessa lineaarisesti ja fyysisesti mitattavassa olevassa todellisuudessa. Aikojen saatossa julkisen hallinnon sisältö on siirtynyt menneeseen perustuvien toimintojen ja uskomusten huomioonottamisesta tämän hetken elämäntapojen vaikutuksien huomioonottamiseen tulevassa elämässä.

Perinteiset julkisen hallinnon tehtävät

1800-luvun loppupuolelta lähtien hegeliläistä valtioihannetta toteuttavissa demokratioissa julkisella vallalla on ollut hoidettavanaan seuraavat tehtävät:

-          Yleinen lain ja järjestyksen ylläpito
-          Perheinstituution toiminnan turvaaminen
-          Omistus- ja perintöasioiden sääntely ja valvonta
-          Sopimusoikeudellisten asioiden sääntely
-          Rikollisuuden ennaltaehkäisy ja valvonta
-          Siviilioikeudellisten asioiden sääntely
-          Kansalaisoikeudet ja velvollisuudet
-          Ulkosuhteet ja oman alueen puolustaminen

Näiden tehtävien lisäksi jo 1800-luvun lopulla/1900-luvun alussa uudenlaisen kansantaloudellisen ja sosiaalipoliittisen ajattelun seurauksena julkisen sektorin tehtäväksi on muodostunut kaksi makrotehtävää; joita se edelleenkin toteuttaa tänä päivänä: toimintaedellytysten ja infrastruktuurin luominen taloudelle ja yrittäjätoiminnalla sekä toisaalta näistä toiminnoista syntyvien varallisuus ja tuloerojen tasoittaminen ja korjaaminen erilaisten tulonsiirtojen mm. verotuksen avulla.

Julkisen vallan nykyiset tehtävät

Käydyt kaksi maailmansotaa, lisääntynyt kansainvälinen kanssakäyminen (Kansainliitto ja YK) sekä kansainvälisen kaupan lisääntyminen ja muutokset kansantalouksien tuotantorakenteissa ovat myös muuttuneet julkisen vallan tehtäviä kansallisella tasolla. Periaatteessa vanhat tehtävät ovat edelleenkin voimassa.  Niiden sisällöt ovat täsmentyneet ja uusia tehtäviä on syntynyt seuraavasti:

-          Kansalaisoikeuksien ja tasa-arvon toteuttaminen politiikka-tasolla
-          Kansalaisoikeuksien ja tasa-arvon toteuttaminen palvelujen avulla

  • päivähoito/esiopetus
  • yleinen perusopetus
  • muut koulutuspalvelut
  • terveydenhuoltopalvelut
  • sosiaaliturva ja peruseläke

-          Ympäristöasiat/rakentamisen valvonta
-          Maankäytön suunnittelu- ja valvonta
-          Maa- ja metsätalouden infrastruktuuri
-          Liikenne ja tietoliikenneinfrastruktuuri
-          Julkisen sektorin toiminnalliset prosessit
-          Yleinen tietojärjestelmäarkkitehtuuri
-          Tietosuoja ja yleinen tietoturvallisuus
-          Innovaatio- ja tutkimustoiminnan tuki
-          Toimintojen ja laatustandardien luonti
-          Yrittämis- ja vientitoimintojen tuki
-          Pankki- ja rahoitusektorin valvonta
-          Uhkien yksiköinti ja tilannekuvat
-          Kansainväliset sopimusvelvoitteet
-          Ulkoinen kuva ja uskottavuus maailmalla
-          Kehitysyhteistyö ja teknisen avun ohjelmat

 Hallinnon toteutuksen keinot

Yllä kuvattujen tehtävien toteuttamiseksi julkisella hallinnolla on käytettävissä erilaisia keinoja, joita voidaan ryhmitellä eri perustein.  Kun liikutaan nykyisten ministeriöiden ja hallinnonhaarojen yläpuolisella tasolla, silloin päädytään neljään tai oikeastaan viiteen toiminnalliseen perusprosessiin, joiden avulla kaikkia hallinnonhaaroja voidaan tarkastella samanlaisina toiminnallisina prosesseina.

1)      Lainsäädännön kehittäminen

 Tärkein julkisen sektorin tehtävistä, erityisesti valtion hallinnossa, on lainsäädännön kehittäminen (olemassa olevan ylläpito ja muuttaminen sekä uuden lainsäädännön valmistelu). Valtionhallinnossa siihen osallistuvat sekä lainsäädäntöelimet (eduskunta ja sen valiokunnat) että täytäntöönpanoelimet (oikeusministeriö ja toimialaministeriöt).  Suomen nykyinen perustuslaki astuin voimaan 01.03.2000.

Paikallisilla kansanedustajilla ja heidän tukijoukoillaan/-ihmisillä on aloiteoikeus paikallisella tasolla tarvittavien lainsäädännöllisten muutosten aikaansaamiseksi nykyisessä järjestelmässä.  Lainlaadinta- prosessit ja niiden kehittäminen ovat Suomen keskushallinnon hoitamia asioita, vaikka kunnallisella itsehallinnolla ja paikallisilla aluehallinnoilla (maakuntahallinnot) onkin kaavoitus- ja raha-asioiden aloiteoikeus tällä hetkellä Suomessa.

2)      Sektorin liiketoimintaprosessit

Toisen päätoiminnon lainsäädäntötyön ohella muodostaa sektorikohtaisten liiketoimintaprosessien pyörittäminen.  Se käsittää varsinaisen hallinnonhaarakohtaisen toiminnon ja sen sisällöllisten tavoitteiden asettamisen, keinojen valinnan tavoitteiden saavuttamiseksi ja toteutettavien toimintojen suunnittelusta ja sen tehokkuudesta huolehtimisen.

Liiketoimintaprosessien johtamisessa nykyisessä julkishallinnossa sovelletaan samoja johtamis-menetelmiä ja -periaatteita kuin yksityisen sektorin vastaavissa toimissa.  Tavoitejohtaminen on tullut jäädäkseen julkishallinnon eri sektoreille, joilla työlle määritetään selkeät tavoitteet, joiden saavuttaminen on myös mitattavissa.

3)      Henkilöstö- ja osaamisresurssit

Nykyisin hallintosektorin henkilöstöresurssit koostuvat virkamiehistä, työsopimussuhteisista työntelijöistä ja luottamusmiehistä sekä nykyisin myös erilaisista harjoittelijoista, joiden mukana olo liittyy joko hallinnonhaaran omiin sisäisiin koulutus- ja -vaihto-ohjelmiin tai eri oppilaitosten ja hallinnonhaaran yhteistyösopimuksiin.

Pätevän henkilöstön saaminen julkishallinnon palvelukseen edellyttää, että maksetut palkat ja muut etuisuudet ovat kilpailukykyisiä yksityisen sektorin ja akateemisen maailman palkkojen ja etuisuuksien kanssa. Myös osaamisen ylläpitäminen ja jatkuvan koulutuksen periaate kuuluvat niihin asioihin, jotka hallinnonhaaran olisi kyettävä hoitamaan.

4)      Toimintojen arviointi ja palautemekanismit

Suomen Hallintolaki (434/2003) on Suomen lainsäädännön laki, jonka tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa sekä myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. Se koskee sekä valtion ja kunnan viranomaisia sekä yksityisiä, jotka hoitavat julkisia hallintotehtäviä.

Vaatimus toimintojen arvioinnista perustuu EU:n myötä tulleeseen hyvän hallinnon perusteisiin, joissa Suomi hallintonsa arvioinnissa noudattaa EU:n hyvän hallinnon periaatteita ja standardeja.

Hyvän hallinnon periaatteet ja toimintojen tuloksellisuuden arviointi eroavat toisistaan jos on Kysymyksessä, EU ja Suomen asiat, valtionhallinnon asiat tai kunnallishallinnon asiat Suomessa.
EU:n oman toiminnan arviointityökalut ja -standardit sopivat myös Suomen julkisen hallinnon arviointiin.

Viidentenä perustehtävänä julkisessa hallinnossa voidaan pitää julkisen hallinnon liiketoimintaprosesseja ohjaavien tieto- ja ohjausjärjestelmien suunnittelua, toteutusta ja toiminnan arviointia.  Valtion ja kuntien tieto- ja ohjausjärjestelmien yhteensopivuus yhteisen tietojärjestelmäarkkitehtuurin alla on yksi tämän hetken suurimmista haasteista Suomen julkishallinnossa.

Eri hallintotasojen työnjako

Suomen valtiosäännössä noudatetaan vallan kolmijakoa. Suuria muutoksia on tapahtunut sitten Suomen liittymisen Euroopan Yhteisöön 1995 julkisen sektorin hallinnossa eri hallintotasojen välillä asioissa, jotka liittyvät erityisesti aluehallintojen tehtäviin ja työnjakoon.  Lääninjaon uudistuksen yhteydessä 1997 Suomeen perustettiin maakuntahallinnot, joita tällä hetkellä on 18 + Ahvenanmaan itsehallintoalue, joiden tehtävät muodostuvat alueiden kehittämisestä ja maakuntakaavoituksesta yhteistyössä EU-elinten ja Suomen valtioneuvoston kanssa.

Suomi tasavalta, jonka päämies on suoralla kansanvaalilla valittava presidentti kuudeksi vuodeksi. Pääministerin johtama valtioneuvosto käyttää yhdessä tasavallan presidentin kanssa hallitusvaltaa eli huolehtii hallinnon toteuttamisesta.  Valtioneuvostoon kuuluu viitisentoista ministeriä eri ministeriöissä ja oikeuskansleri.

Keskushallinnon lisäksi Suomessa osana julkishallintoa toimii valtion aluehallinto, joka koostuu kuudesta aluehallintovirastosta sekä Ahvenanmaan itsehallinnollisesta maakunnasta. Valtion aluehallintoyksiköissä toimivat myös valtionhallintoon kuuluvat aluehallinnot ja paikallishallinnot.

Itsehallinnollisena yksikkönä paikallistasolla toimii kunta, joiden lukumäärästä käydään jatkuvaa kädenvääntöä. Kuntien päätösvaltaa käyttää kunnanvaltuusto, joka valitaan paikallisvaaleilla joka neljäs vuosi. Kunnanvaltuuston tärkeimpänä tehtävänä on päättää kunnan tuloista ja menoista kunnan-hallituksen valmistelutyön pohjalta.

Toimiiko hallinnon työnjako?

Suomessa parin viime vuoden aikana käyty keskustelu paikallishallinnon uudistuksesta kertoo, että hallinto ei toimi. Lääkkeeksi on esitetty kuntien lukumäärän radikaali vähentämistä ja maakuntaliittojen pohjalle rakennettavien suurkuntien luomista. Asia on muuttunut poliittiseksi peliksi, josta puuttuu kaikki hyvään hallintokäytäntöön liittyvät elementit.

Asioiden valmistelussa ei ole tehty sen tarvitsemaa analyysia hallinnon nykytilasta kokonaisuutena EU-jäseneksi liittymisen jälkeen koko julkishallinnon työnjaossa, eikä myöskään analysoitu ja yksilöity niitä uusia tehtäviä ja haasteita, joita muuttuva maailma on synnyttämässä nimenomaan paikallishallinnon tasolla.

Paikallishallinnolla on kaksi ydintehtävää: toimia julkishallinnon suvereenina toimijana, joka täyttää kokonaisuuden kannalta sellaisia tehtäviä, joita keskushallinto ja aluehallinnot eivät pysty suorittamaan ja tuottaa kunnan alueella asuville luonnollisille ja oikeushenkilöille erilaisia palveluita, jotka liittyvät julkisen sektorin toimivaltaan ja tukitoimintojen piiriin paikallistasolla.

Jos ja kun lähdetään hallitusohjelmassa viemään eteenpäin niinkin keskeistä asiaa kuin kuntauudistus, sen valmistelun tuli olla avointa ja läpinäkyvää. Onhan kysymys koko suomalaisen kansanvallan perus-asioista. Toinen asia, joka liittyy kuntauudistuksen valmisteluun ja toteutukseen on sen liittäminen koko julkishallinnon uudistamiseen. Yhtä tasoa ei voida uudistaa ilman, että sillä on vaikutusta muihin tasoihin. Tervettä järkeä ei ole kielletty käyttämästä.

Paikallishallinnon uudet tehtävät

Yllä on lueteltu sekä vanhan hegeliläisen valtion että tämän päivän valtion julkisen hallinnon tehtävät. Jos kuntien ja aluehallintojen tehtävät suhteutetaan koko Suomea koskevaan kontekstiin, niin helposti on nähtävissä joukko erilaisia mahdollisuuksia, jolla julkisen sektorin tehtävät ja työnjako voidaan organisoida uudelleen koko valtakunnallisessa mittakaavassa.

Tehtävät voidaan jakaa sekä lainsäädäntötyön että toimeenpanoasioiden valmistelun osalta. Elämme suurten muutosten aikaa sekä ympäristöasioissa että tieto-/osaamisyhteiskunnan kehityksen kannalta. Molempien asioiden suhteen perinteinen keskusjohtoinen malli ei yksinkertaisesti toimi, koska ongelmat ovat sekä valtakunnallisia että paikallisia.

Suomalaisen yhteiskunnan hallintotoimet pitää ulottaa sen kaikkiin kolkkiin. Jos suomen syrjäseuduilla ei ole suomalaista hallintoa, siellä on helposti joku muu. Jokaisella maalla on historiansa, jonka kanssa on opittava elämään. Lyhytnäköisellä tehokkuusajattelulla ei ole merkitystä, jos sen avulla ei toteudu korkeamman tason tavoitteet.

Ympäristönsuojelusta, puhtaan veden saatavuudesta, sähköenergian saatavuudesta, hiilinielujen aikaansaamisesta ja ylläpitämisestä sekä tietoyhteiskunnan infrastruktuurin toimivuuden ja uhkien torjunnasta tulee uusia tehtäviä, jotka uudenlainen paikallishallinto voisi turvata. Nykyistä kuntien infrastruktuuria ei saisi ajaa alas, vaan hallintoja pitäisi kehittää kohtamaan nykyajan vaatimukset uusista lähtökohdista.

Maanpuolustus on nähtävä myös uudella tavalla. Asevelvollisuuden ja varuskuntien rinnalle tarvitaan paikallisia yhteiskuntapalvelun avulla toteutettavia "joukkoja ja asiantuntijoita". Asioita ei pystytä hoitamaan Helsingistä tai Brysselistä käsin. Kuinka? Se on tarvittavan selvitystyön kohde, jossa analysoidaan ja määritetään hallintojen eri tasojen tavoitteet, toiminnot ja keskinäissuhteet.

Muutostarpeet muualla hallinnossa

Vuodesta 1906 lähtien maassamme on ollut yksikamarinen eduskunta. Tänä päivänä suomalaisen poliittisen järjestelmän rakenne ja toimivuus on arvioitava uusista lähtökohdista.  Suomen sisäinen rakennekehitys ja EU-jäsenyys asettavat uusia vaatimuksia myös suomalaiselle parlamentarismille. Suomi ei ole liittovaltio, maassa on 18 + 1 maakuntaa, joiden asioiden valmistelu valtakunnallisella tasolla ei ole kaikkein tehokkainta.

Voisiko Suomen eduskunta olla kaksikamarinen. Uuden 200-paikkaisen eduskunnan ensimmäiseen kamariin voitaisiin valita 162 kansaedustajaa ja toiseen 38 edustajaa. Vaalitapa olisi samanlainen kuin nykyinen käytäntö. Toisen kamarin edustajat voitaisiin valita myös maakuntavaltuustojen laatimilta ehdokaslistoilta.  Se korostaisi toisen kamarin edustajien alueellisuutta ja keskittymistä alueiden ja paikallishallintojen asioihin.

Hallinnon kokonaisuudistuksessa, joka sisältäisi kaikkia kolme tasoa käsittävän toiminnallisen analyysin sekä työnjakokysymysten ja liiketoimintaprosessien yhteyksien erittelyn kuin myös nykyisten hallinnollisten/tietojenkäsittelyjärjestelmien toteutuksen analyysin päätöksenteon pohjaksi julkisen sektorin hallinnon kehittämiseksi Suomessa.

Muita huomioita ja havaintoja

Wienin kongressissa 1814 – 1815 lähtien luotiin perusta nykyisille kansallisvaltioiden yläpuolelle muodostuneelle valtioidenväliselle yhteistyölle.  Nämä kansainväliset elimet ja järjestöt saavat rahoituksensa kansallisvaltioilta.  Kansainväliset organisaatiot synnyttävät velvoitteita ja toiminnallista vaatimuksia suvereeneille valtioille. Valtioiden omassa lainkäytössä nämä kansainväliset sitoumukset toimivat kuin sekundäärinen lainsäädäntö.    

Julkisen sektorin tehtävien joukosta puuttuu toimintoja, joita hoitavat elinkeinoelämä ja kansalaisyhteiskunta Suomessa.  Yhdistystoiminta on suomalaisen kansanvallan perusta ja yksi keskeisimmistä poliittisen päätöksenteon vaikuttamismekanismeista. Tänä päivä perinne jatkuu ja suurin osa vaaleissa läpimenneistä päättäjistä tulee kansalaisjärjestöistä.  

Media on nousemassa kilpailijaksi kansalaisjärjestöjen aktivisteille ja heidän vaikuttamiselle. Mediassa näkymistä säädellään ennen vaaleja olevilla määräaikaisilla esiintymiskielloilla ehdokkaiden samanarvoisuuden lisäämiseksi.  Niiden, jotka käyttävät sosiaalista mediaa omassa osallistumisessaan poliittiseen toimintaan, olisi selvitettävä nämä tietoyhteiskunnan kielteiset seuraamukset ja otettava vastuu sääntelystä kansallisella tasolla vaikka asiasta ei ole toistaiseksi kansainvälistä sopimusta.

Neljäs asia, joka kaipaa huomiota Suomessa on sosiaalisen median rooli julkishallinnon tiedon-välityksessä. Yhdysvalloissa on nostettu joukkokanne Facebook-palvelua vastaan ns. käyttäjiä koskevien johdannaistietojen keräämisestä ja hyväksikäytöstä mainonnassa, minkä katsotaan rikkovan yksilön tietosuojaa. Niin kauan kuin asiasta ei ole oikeuden päätöstä Yhdysvalloissa, Suomen julkisen sektorin tulisi rajoittaa sosiaalisen median käyttöä tiedonvälityksessään ja tiedottamisessa.  

 

Piditkö tästä kirjoituksesta? Näytä se!

1Suosittele

Yksi käyttäjä suosittelee tätä kirjoitusta. - Näytä suosittelija

Toimituksen poiminnat